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Quem ganha com a dívida pública?

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Segunda, 17 Abril 2017
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Prioridade dada pelo Estado ao pagamento de empréstimos favorece capital financeiro e penaliza direitos sociais.

Reportagem Luiz Felipe Stevanim*

 

 Ilustração: Felipe Plauska

Dívida é uma questão de honra. É o que diz a máxima popular. Mas como “honrar” uma conta injusta e abusiva, sobre a qual a sociedade não tem nenhum controle? Tal é o dilema da dívida pública brasileira, dizem os integrantes do movimento Auditoria Cidadã: o “buraco negro” que favorece o pagamento de juros e amortizações a bancos e investidores retira dinheiro das políticas sociais, como saúde, educação, assistência social e moradia. No jogo desequilibrado entre a política econômica e os direitos sociais, os números mostram para que lado pende a balança: somente em 2015, a parte do orçamento público destinada à dívida foi cerca de 10 vezes maior do que os recursos utilizados para financiar o SUS.

A palavra “dívida” em si gera arrepios. Porém, em um cenário de crise econômica, o cálculo é simples e impacta sobre todos: de um lado, menos dinheiro para garantir a saúde da população e cortes em universidades federais e instituições públicas de pesquisa, tal como em 2015; de outro, o governo mantém o compromisso com bancos e investidores, em prejuízo das políticas sociais, como aponta Maria Lúcia Fattorelli, coordenadora nacional da Auditoria Cidadã da Dívida Pública. O movimento reivindica que a sociedade possa participar da fiscalização do endividamento público, que chegou a R$ 2,79 trilhões em 2015, de acordo com dados do Tesouro Nacional, e consumiu cerca de 42% do orçamento da União no mesmo ano.

Na contramão dessa reivindicação, a presidenta Dilma Rousseff vetou, em janeiro (2016), a previsão de auditoria da dívida aprovada pelo Congresso Nacional na lei que orienta as ações do governo para os próximos quatro anos (Plano Plurianual 2016-2019). Apesar de garantida pela Constituição de 1988, essa forma de fiscalização nunca foi concretizada. “Se a dívida é pública e nós estamos pagando, temos o direito de saber para onde vai o dinheiro”, defende Fattorelli. “Os graves problemas sociais de nosso país não serão resolvidos enquanto a sociedade brasileira não compreender que a dívida pública tem transferido recursos para a acumulação do capital”, avalia Luiz Fernando Reis, especialista em políticas públicas. Para decifrar as regras desse jogo que penaliza a saúde e outras políticas sociais, Radis conversou com pesquisadores e militantes envolvidos com o tema, que fizeram o alerta: a prioridade dada ao pagamento dos encargos de uma dívida sem transparência prejudica as políticas sociais que garantem direitos de todos os brasileiros.

Quem perde, quem ganha

Na esteira dos ajustes fiscais que retiraram, em 2015, recursos da Saúde e da Educação, os bancos comemoraram: em setembro, a Federação Brasileira dos Bancos (Febraban) chamou o corte de R$ 26 bilhões anunciado pelo Ministério da Fazenda de sinal importante para recuperar a confiança dos investidores. Em maio, o governo já havia anunciado um ajuste fiscal de R$ 69 bilhões a sangrar principalmente os ministérios de Cidades, Saúde e Educação: a perda total para a Saúde no ano foi de cerca de R$ 19 bilhões, em relação ao orçamento previsto inicialmente (R$ 121 bilhões) — um corte de 15,8%. No mesmo contexto, os quatro maiores bancos em operação no Brasil anunciaram crescimento de mais de 40% em seus ganhos no primeiro semestre de 2015, em relação a 2014. 

“Existe crise para os bancos?”, pergunta Maria Lúcia Fattorelli, auditora aposentada da Receita Federal, desde 2001 à frente do movimento Auditoria Cidadã da Dívida Pública, formado por dezenas de sindicatos, movimentos sociais e figuras políticas. “Vivemos uma crise econômica seletiva. O ajuste fiscal de que tanto se fala só ocorre em prejuízo dos mais pobres”, avalia. Segundo ela, a prioridade no pagamento dos encargos da dívida se sobrepõe aos direitos sociais e ao atendimento das necessidades da população brasileira. 

De acordo com Maria Lúcia, a política econômica voltada para a geração do chamado superávit primário (economia nos gastos do governo, destinada principalmente a pagar juros da dívida) paralisa os investimentos públicos em áreas sociais, como educação, saúde, moradia, transportes e assistência social. “Em vez da dívida ser um instrumento que vai trazer recursos para o país, ela se torna um esquema de transferência de capital para o setor financeiro”, explica. Como o setor público fica impedido de fazer os investimentos necessários, abre-se a brecha para a entrada do capital privado, como ocorreu com os planos de saúde, ela cita. “A ausência dos serviços públicos prejudica principalmente os segmentos da população mais vulneráveis”, completa.

Bola de neve

A dívida pública é formada pelos empréstimos contraídos pelo Estado, tanto no mercado interno quanto externo, para financiar parte de suas despesas. Na prática, é a soma das dívidas externa (feita em moeda estrangeira) e interna (em real). Segundo o Tesouro Nacional, nela está incluída o chamado refinanciamento ou “rolagem” — quando são feitos novos empréstimos para pagar os antigos. Em 2015, somente em juros e outros encargos da dívida, foram pagos R$ 208 bilhões, de acordo com informações disponíveis no site do Senado Federal. Já com o refinanciamento, o gasto foi de R$ 753 bilhões. Na soma, o rombo da dívida sugou 42% do orçamento da União. Do outro lado da balança, a Saúde contou com apenas 4,5% do gasto federal (R$ 101 bilhões), enquanto a Educação ficou com 3,8% (R$ 86 bilhões). Esses números são disponibilizados pelo Senado Federal e se referem às despesas federais até 31 de dezembro de 2015; de acordo com Rodrigo Ávila, economista da Auditoria Cidadã, esses dados ainda podem ser alterados, porque o movimento identificou algumas discrepâncias nas fontes oficiais em relação ao orçamento de 2015. Até o fechamento desta edição, a Auditoria Cidadã ainda não havia divulgado os números comparativos da dívida em 2015, pois aguardava pedidos de informação aos órgãos oficiais.

Para Maria Lúcia, dívidas contraídas pelo Estado poderiam ser um importante instrumento de financiamento e estímulo aos investimentos. Porém, com uma condição: “Desde que os recursos fossem empregados em benefício da população que paga a conta e houvesse um custo razoável, com juros decentes”. Ela denuncia que o Brasil possui as taxas de juros mais elevadas do mundo, o que aumenta o endividamento do Estado com as instituições financeiras, e não há transparência sobre quem são os credores e qual o destino desse dinheiro.

O alerta de Maria Lúcia e das entidades que integram o movimento Auditoria Cidadã é que não há contrapartida para as dívidas contraídas. “Se você pegou um empréstimo para trocar os pneus do carro, a contrapartida são os pneus novos. Mas no caso da dívida pública não existe nenhum retorno para a sociedade”, considera. Segundo ela, a dívida cresce, mas nenhum recurso é destinado a garantir os direitos da população. Rodrigo explica que são feitos empréstimos sobre empréstimos, em um esquema sem fim. “São dívidas que surgem do nada e transferem recursos públicos para beneficiar grandes bancos e investidores”, ele completa. Para Maria Lúcia, a ciranda da dívida é um esquema que se retroalimenta e se expande, como uma bola de neve.

Os donos da banca

Se o SUS e a educação pública perdem de um lado, de outro ganha o mercado financeiro. É o que aponta Rodrigo, ao denunciar que bancos, investidores estrangeiros e seguradoras detêm 62% do volume da dívida. Ele considera errada a ideia de que todo o povo brasileiro é beneficiado pelo endividamento público, já que qualquer cidadão pode comprar os chamados títulos do Tesouro. “Na realidade, os principais beneficiários são os grandes bancos e investidores nacionais e estrangeiros”, pondera.

Não dá para saber ao certo quem são os “donos da banca”, pois não existe transparência nos dados referentes à dívida pública, aponta o economista. Segundo ele, a Auditoria Cidadã solicitou ao Tesouro Nacional o nome dos detentores dos títulos da dívida interna, com o valor correspondente de cada um, mas o órgão negou a informação por razões de sigilo bancário. De acordo com dados disponíveis na página do Tesouro, os maiores credores são instituições financeiras (que detêm 24,3% da dívida), seguidas por fundos de pensão e previdência (21,6%), fundos de investimentos (19,5%) e pessoas não residentes no Brasil (19,1%). “Quando se defende a auditoria, estamos exatamente querendo saber quem são os credores, pois nem mesmo o governo divulga quem são”, defende Rodrigo.

Falta de transparência e indícios de irregularidades foram apontados pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) sobre a dívida pública, realizada pela Câmara dos Deputados entre 2009 e 2010. “A recente CPI da Dívida teve diversos requerimentos de informações e documentos negados pelos órgãos oficiais”, aponta Rodrigo. Ele também considera que existe grave conflito de interesses nas decisões sobre a taxa de juros pelo Banco Central, que se reúne com representantes do setor financeiro para definir as previsões do mercado. O relatório final da comissão aponta que as altas taxas de juros são o principal fator para o crescimento da dívida pública brasileira. Para o deputado federal Ivan Valente (PSOL-SP), responsável pelo requerimento que criou a comissão, a dívida pública é a raiz dos problemas sociais brasileiros. “O Estado tem que ter dinheiro para investir em saúde, educação, moradia, como determina a Constituição, e não para pagar juros”, defendeu durante o Seminário “A Corrupção e o Sistema da Dívida”, que aconteceu em São Paulo em outubro de 2015 (ver texto na pág. 17).

A dívida contra o SUS

No embate entre o SUS e a dívida pública, a saúde não é prioridade. A frase é da presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde (ABrES), Rosa Maria Marques. “Apesar do que está escrito na Constituição [que garante a saúde como direito], existe um compromisso maior com o pagamento da dívida”, aponta. Segundo ela, para que o Estado brasileiro continue a ser considerado um “bom pagador” pelo capital financeiro nacional e internacional, é necessário que poupe parte daquilo que obtém com impostos e contribuições. “Em tempos de queda na arrecadação, esse mecanismo, que é uma verdadeira sangria de recursos, impõe graves consequências para as políticas sociais, especialmente a saúde”, completa.

Segundo a pesquisadora, é tal qual dentro de casa: “Se temos que pagar uma dívida ou os seus juros, os recursos destinados para este fim não podem ser usados em outra coisa”, comenta. A escolha é definida pela prioridade dada a cada área, acrescenta. “No momento em que já não se realiza superávit primário, o ajuste é feito na área social”, afirma. Para o SUS, essa opção é ainda mais dramática, de acordo com Rosa Marques, porque o gasto público com Saúde no Brasil é considerado baixo em comparação com outros países, especialmente se levado em conta o tamanho do sistema, que oferece acesso universal e atendimento integral à população.

Ao olhar para as contas, Rosa faz um alerta: o gasto total com Saúde no Brasil é de 9,5% do PIB, mas a menor parte dele (47,5%) é de responsabilidade do setor público, nas três esferas de governo. “Quase três décadas depois da concepção do SUS, nós temos os gastos da Saúde financiados em grande parte pelo setor privado e não pelo público”, considera. O restante (52,5%) vem das chamadas despesas das famílias. Em outros países, o setor público investe mais: no Reino Unido, o governo é responsável por 84% do que se gasta com Saúde; na Argentina, 69,8%; e Uruguai, 64,5%, de acordo com dados da Organização Mundial da Saúde (OMS) citados pela pesquisadora. Esse descompasso gera o chamado “subfinanciamento” do SUS: “Isso sinaliza que não houve uma clara escolha pela saúde pública brasileira”, afirma Rosa.

Sem pátria educadora

Outro direito social também é ameaçado pela política econômica que prioriza o pagamento de juros da dívida: o acesso da população brasileira à educação pública de qualidade. A análise é do especialista em políticas públicas e professor do curso de Enfermagem da Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste), Luiz Fernando Reis: “Sistematicamente o governo federal vem anunciando medidas destinadas a reduzir os gastos sociais, restringir direitos e aumentar a arrecadação tributária”, ressalta. De acordo com ele, essa política foi praticada tanto pelos governos Lula e Dilma quanto por Fernando Henrique, a partir das recomendações dos organismos financeiros internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial. 

No ano passado, o corte na Educação foi de cerca de R$ 9,4 bilhões. Em sua tese de doutorado defendida em 2015 na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), Luiz Fernando investigou os impactos da dívida pública sobre o setor da Educação. A conclusão a que chegou foi que o maior prejuízo recaiu sobre as universidades públicas federais. “Tais instituições perderam espaço na partilha dos recursos da União em comparação com as despesas totais com a Educação”, analisa. Ainda que tenha havido um crescimento no volume total de verbas destinadas a essas instituições, entre 2003 e 2014, houve uma redução proporcional de 22,46% no orçamento das federais. “A restrição orçamentária, especialmente no governo Dilma, tem prejudicado muito todos os setores da comunidade universitária”, enfatiza.

Sem verbas suficientes, a perda chega até as atividades de ensino, pesquisa e extensão. “Longe de representar a apregoada democratização do acesso à educação superior, a expansão das universidades federais, sem o financiamento adequado, tem resultado no aprofundamento da precarização das condições de trabalho, na degradação da qualidade do ensino ofertado e da produção científica realizada em tais instituições”, considera. 

O pesquisador ainda aponta outro prejuízo para a educação pública brasileira: o financiamento do ensino privado com dinheiro público. Por meio de programas como o Fies (Fundo de Financiamento Estudantil), do Ministério da Educação, o governo garantiu o aumento de cerca 833% no volume de recursos repassados para as universidades privadas, entre 2003 e 2014. Luiz Fernando questiona se esse mesmo valor não poderia ter sido investido na educação pública. “Na prática, os grandes grupos educacionais têm os seus lucros garantidos pelo governo federal por meio de repasses de recursos públicos”, acrescenta. 

Sem moradia

Entre os direitos sociais ameaçados por essa política econômica, está a moradia, como aponta a integrante do Movimento Terra Livre, Letícia Terra. Segundo ela, as políticas de habitação — que receberam apenas 0,02% das verbas da União em 2014, de acordo com dados da Auditoria Cidadã — não são suficientes para garantir um dos direitos básicos das pessoas: o de ter um teto para morar. “Ao priorizar o pagamento dos juros da dívida, o governo deixa de investir em políticas sociais e uma das áreas mais prejudicadas é a moradia”, afirmou durante o seminário “A Corrupção e o Sistema da Dívida”. Ela ainda critica que as habitações sociais são construídas como mercadoria e não em benefício de sua utilização, sem levar em conta o direito à cidade, que inclui o acesso a serviços públicos e infraestrutura.

Luiz Fernando lembra que é preciso comparar os recursos destinados à área social com o dinheiro pago ao capital financeiro, “para não ficarmos reféns da propaganda governamental, que destaca apenas os números favoráveis”, completa. De acordo com os dados obtidos por ele, entre 2003 e 2014, apenas 3,84% do orçamento da União foi para a Saúde, enquanto 47,69% foi consumido pela dívida pública, incluindo o refinanciamento. “A implantação efetiva do SUS, como direito de todos e dever do Estado, será adiada enquanto os diferentes governos continuarem a tratar o pagamento da dívida pública como a principal prioridade”, defende.

Saúde penalizada

Houve uma opção política contra a Saúde, sentencia o pesquisador do Instituto de Medicina Social (IMS/Uerj) e integrante do Centro Brasileiro de Estudos da Saúde (Cebes), Paulo Henrique de Almeida Rodrigues. “Dentre todas as políticas sociais, a Saúde foi escolhida como um setor a ser penalizado, independente do governo”, afirma. Segundo ele, os gastos com o SUS foram os que menos cresceram na área social, entre os anos 2000 e 2014. Por outro lado, aumentaram as necessidades de assistência e promoção da saúde da população, por fatores como o envelhecimento.

Entre os entrevistados ouvidos por Radis, Paulo apresenta uma visão diferente do problema da dívida pública: “A dívida não é a única explicação, pois há opções políticas quanto ao gasto social”, explica. Segundo ele, é preciso levar em conta o problema da crise fiscal, resultante do descompasso entre as receitas e as despesas do governo. “Há um desequilíbrio entre o que o Estado recebe e o que ele gasta. Estamos numa crise fiscal de grandes proporções e quanto mais tarde a gente reconhecer o problema, maiores as consequências para a população”, pondera.

Na visão do pesquisador, em épocas de crise, o governo tende a mexer onde o impacto político é menor. Diferente da Previdência e da Assistência Social, setores nos quais os benefícios são recebidos individualmente, no caso da Saúde o direito é coletivo. “Saúde e educação são direitos difusos e mais difíceis de defender, porque dependem de mobilização da sociedade”, ressalta. Também com este ponto concorda Rosa Marques. “Na Saúde o direito é coletivo e o coletivo se concretiza em algo difuso”, considera. Por essa razão, os dois pesquisadores apontam a dificuldade em mobilizar a sociedade na defesa do direito à Saúde.

Veto à transparência

Após o veto da presidenta Dilma, que barrou a auditoria prevista pelo Congresso no Plano Plurianual para 2016-2019, a Auditoria Cidadã criou uma campanha para conseguir apoio entre os parlamentares para derrubar o veto. A justificativa do governo foi a de que a gestão da dívida pública federal é realizada pela Secretaria do Tesouro Nacional, com informações “ampla e periodicamente” divulgadas por meio de relatórios desse órgão e do Banco Central. Porém, os integrantes do movimento Auditoria Cidadã apontam que falta transparência nos dados referentes a esse tema. Acesse a campanha  em www.auditoriacidada.org.br/derrubaoveto.

 

Reprodução Revista Radis Edição 01/03/16

 

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